Ушаков С.Д.,
начальник отдела по надзору
за исполнением законов о несовершеннолетних
Прокуратуры Ростовской области.
Во многих зарубежных странах на прокуратуру возлагаются, в основном, функции уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в суде.
Функции российской прокуратуры значительно шире: у нас прокуратура является еще и органом надзора, обеспечивающим точное и единообразное исполнение Конституции РФ и действующих на ее территории законов.
Конституционно закреплен приоритет прав и свобод человека и гражданина. С принятием Конституции РФ 1993 г. начался новый этап в становлении России как демократического правового государства. И деятельность прокуратуры должна соответствовать институтам правового государства, смыслом работы которых является государственная забота о своих гражданах, обеспечение неукоснительного соблюдения их прав и свобод.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепил как основополагающий принцип деятельности прокуратуры обеспечение соблюдения Конституции РФ и прав и свобод человека и гражданина. С учетом этого приоритета строится сегодня и вся система прокурорского надзора по его различным направлениям.
Действующее законодательство наделило прокуратуру значительными властными полномочиями. Функция уголовного преследования, присущая нашей прокуратуре, не является основной.
Прокуратура в России, помимо участия в суде и уголовного преследования, координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью (в том числе преступностью несовершеннолетних); принимает меры по предотвращению совершения преступлений; надзирает за законностью процессуальной деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование, дознание и оперативно-розыскную деятельность, за законностью в деятельности органов и учреждений, исполняющих судебные решения; осуществляет надзор за законностью правовых актов, которые принимаются органами законодательной и исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, руководителями предприятий и учреждений, за тем, чтобы эти правовые акты полностью соответствовали Конституции РФ.
В механизме нашего государства прокуратура играет особую, свойственную только ей роль. Идея разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную французского просветителя Шарля Монтескье получила распространение в Конституциях многих государств. Однако, как верно отметил главный «архитектор» Конституции США Джеймс Медисон, разделение властей должно сопровождаться системой «сдержек и противовесов». Ключевым элементом этой системы в нашей стране как раз и является прокуратура.
Три фундаментальные ветви власти обязательно должны быть дополнены инструментами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль выполняют органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили.
Функции нашей прокуратуры универсальны. В России она одновременно выступает и как правозащитный орган, охраняющий закрепленные Законом права и интересы граждан, и ведет борьбу с преступностью, осуществляя самостоятельно уголовное преследование и координируя деятельность других правоохранительных органов в этом направлении.
Если законы, издаваемые законодательной ветвью власти, не исполняются, принимаемые правительственными учреждениями постановления и приказы в жизнь не претворяются; если вовремя и с должным эффектом не выносятся и не исполняются приговоры и решения суда, то имеет место атрофия государственной власти, наблюдается безвластие или возвышение какой-то иной власти, например, криминальной.
Важность прокурорского надзора в России обусловлена тем, что он постоянно взаимосвязан с другими конституционными органами власти, обеспечивает не только систему «сдержек и противовесов», но и взаимодействие ветвей власти, верховенство Закона, единство и целостность государственной политики.
Мировая практика показывает, что подобные функции, при отсутствии такого единого органа, как в России, выполняют другие государственные органы власти, к примеру, конституционные суды, счетные палаты, государственные контролеры, суперинтенданты, омбудсмены, уполномоченные по правам человека и т.д. На наш взгляд, передача функций прокуратуры исполнительной либо судебной власти приведет к разрушению исторически сложившейся в нашем государстве системы «сдержек и противовесов», усилит опасность нарушения законов.
И исполнительные органы, и судебные применяют законы, нарушение которых может привести к тяжким последствиям. Без независимого прокурорского надзора практически не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя возвысится над двумя другими ветвями власти – законодательной и судебной, и теория разделения властей утратит свой смысл.
Одним из видов обширной надзорной деятельности прокуратуры является надзор за исполнением законов о несовершеннолетних. Данный вид надзора универсален и распространяется на все учреждения, органы и ведомства, законодательное регулирование деятельности которых так или иначе связано с проблемами граждан в возрасте до 18 лет.
Дети, будучи уязвимыми, нуждаются в особой заботе и охране. Именно государство в лице уполномоченных органов обязано защитить ребенка от любых форм насилия и дискриминации, принять все меры по защите его прав. Эти основополагающие принципы закреплены в Конвенции ООН «О правах ребенка». В соответствии со ст. 15 Конституции РФ, Конвенция ООН «О правах ребенка» и другие международно-правовые акты, такие как, например, Минимальные Стандартные Правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские Правила», 1985 г.), Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности несовершеннолетних («Эр-Риядские руководящие принципы», 1990 г.), являются составной частью правовой системы нашего государства и подлежат неукоснительному исполнению.
Прокуратура Ростовской области в организации надзора за исполнением законов о несовершеннолетних как раз и исходит из того, что общепризнанные принципы международного права, международные договоры России о приоритете интересов и благополучия несовершеннолетних во всех сферах жизни гражданского общества и государства являются непосредственно действующими.
Именно на данном направлении прокурорского надзора наиболее полно раскрывается деятельность прокуратуры как правозащитного органа. Органы прокуратуры у нас, как бы парадоксально это не выглядело, выполняют функции «социальных адвокатов» по защите прав наименее защищенных слоев населения (несовершеннолетних, инвалидов, пожилых граждан, матерей-одиночек, других лиц, имеющих несовершеннолетних детей и нуждающихся в социальных гарантиях и т.п.). Но, в отличие от адвокатов, прокуратура как орган государственной власти имеет в своем распоряжении достаточно мощный инструмент воздействия, который мы называем мерами прокурорского реагирования.
Только в нашей области органами прокуратуры ежегодно выявляются в среднем от 25 до 30 тыс. нарушений законов, по представлениям прокуроров отменяются около 1,5 тыс. незаконных судебных решений по уголовным и гражданским делам, опротестовываются 5 – 6 тыс. незаконных правовых актов органов исполнительной власти, в суд направляются около 10 тыс. исков в защиту интересов государства и отдельных граждан, непосредственно прокурорами и следователями прокуратуры возбуждаются более 6 тыс. уголовных дел, к административной ответственности привлекаются около 2 тыс. должностных лиц.
Российская прокуратура стремится к реализации принципа единой российской законности, противостоит «местничеству» и в этом своем качестве востребована всеми тремя звеньями власти – законодательной, исполнительной и судебной.
В России имеется правовая база для формирования системы правосудия в отношении несовершеннолетних – ювенальной юстиции.
Законодательные акты Российской Федерации, прежде всего, Конституция, Семейный кодекс, Уголовный и Уголовно-процессуальный, Гражданский и Гражданский процессуальный, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Трудовой кодекс и другие законы, специально выделяют разделы и статьи, регламентирующие особое положение детей и несовершеннолетних, специальную защиту их прав и интересов при расследовании и судебном рассмотрении дел с их участием либо затрагивающих их интересы, а также при рассмотрении семейных, наследственных, жилищных и трудовых вопросов взаимоотношений в семье с несовершеннолетними детьми.
В понимании концепции судебно-правовой реформы по становлению и развитию правосудия в отношении несовершеннолетних мы у себя в области пошли несколько дальше и не стали ограничивать проблему формирования системы ювенальной юстиции лишь вопросами образования специализированной судебной системы.
«Ювенальная юстиция», на наш взгляд, не только специализированные суды по делам несовершеннолетних. Это понятие должно включать в себя систему специализированных правоохранительных органов (суд, прокуратуру, подразделения милиции по делам несовершеннолетних), а также других органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав (образования, здравоохранения, социального обеспечения, службы занятости, молодежных организаций и т.д.). Только при взаимодействии отдельных элементов этой системы, координации их усилий со стороны органов судебной власти и прокуратуры может быть достигнут необходимый результат.
Одной из функций прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в частности, преступностью среди несовершеннолетних.
В Ростовской области имеются определенные успехи в данной работе. Преступления, совершаемые несовершеннолетними, составляют всего 6 % от общего количества преступлений. В среднем по России этот показатель вдвое выше (около 9 %).
Начиная с 1995 г. мы организуем надзор за исполнением законов о несовершеннолетних таким образом, чтобы перестроить работу всех органов и учреждений по работе с детьми в соответствии с международными стандартами, ориентируясь на создание в регионе системы ювенальной юстиции, социальная насыщенность которой могла бы быть достигнута путем привлечения к участию в правосудии всех социальных служб и общественности.
Именно органы и учреждения, входящие в государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних у нас в стране, могут и должны выполнять функции «социальных служб» – специальных органов, обслуживающих правосудие в отношении несовершеннолетних.
Строить региональную модель ювенальной юстиции мы начали с плавного реформирования деятельности органов системы профилактики, создания в Ростовской области как в субъекте Федерации необходимой организационно-правовой базы, ломки узковедомственных перегородок и налаживания неформальной системы межведомственного взаимодействия, которая позволяет оперативно решать различные проблемы конкретного ребенка, оказавшегося в сложной жизненной ситуации и остро нуждающегося в помощи государства.
В своей деятельности прокуратура использует различные формы и методы прокурорского надзора. Это, прежде всего, участие в законотворческой деятельности по разработке проектов областных законов в составе рабочих групп Законодательного Собрания Ростовской области.
Так, непосредственно прокуратурой области подготовлен и внесен на рассмотрение Законодательного Собрания проект областного Закона «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав».
С учётом информационных писем областной прокуратуры Законодательное Собрание Ростовской области неоднократно рассматривало состояние работы по профилактике детской безнадзорности и беспризорности.
Совместно с Генеральной прокуратурой РФ мы участвовали и в совершенствовании положений нового Уголовно-процессуального кодекса. Следует заметить, что и до его принятия, действуя в рамках УПК РСФСР, прокуроры добивались максимального соблюдения прав несовершеннолетних обвиняемых и подозреваемых. Так, в соответствии с нашими указаниями, органы предварительного следствия области привлекали законных представителей несовершеннолетних к участию в деле при проведении ключевых следственных действий, а не только при ознакомлении с материалами дела, как этого требовал старый Кодекс. Любые следственные действия, проведённые с несовершеннолетними обвиняемыми и подозреваемыми без участия защитника, мы уже тогда рассматривали как недопустимые.
